Mali Yönetim ve Kontrol Kanununda Yapılan Değişiklikler Veto Edildi

Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından yayımlanması uygun bulunmayan, 5433 sayılı "Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun" 8. ve geçici 1. maddelerinin bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89. ve 104. maddeleri uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmiştir.

Söz konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmesinin gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır:

T.C.
CUMHURBAŞKANLIĞI

SAYI : B.01.0.KKB.01-18/A-15-2005-953 16 / 12 / 2005

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA

İLGİ: 05.12.2005 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-16105/42601 sayılı yazınız.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nca 30.11.2005 gününde kabul edilen 5433 sayılı "Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun" incelenmiştir.

1- İncelenen Yasa'nın 8. maddesiyle değiştirilen, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası'nın 62. maddesinde,

"Muhasebe yetkilisi görevini yürütmek üzere atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir:
a) En az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak.
b) Kamu idarelerinin muhasebe hizmetlerinde en az dört yıl çalışmış olmak koşuluyla bu idarelerde muhasebe yetkili yardımcısı veya eşiti görevlerde bulunmak.
c) Muhasebe yetkilisi sertifikası almış olmak.
d) Son üç yıl içerisinde olumsuz sicil almamış olmak.
e) Aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası almamış olmak.
f) Görevin gerektirdiği bilgi ve temsil yeteneğine sahip olmak.
9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde muhasebe yetkilisi Maliye Bakanlığınca, diğer kamu idarelerinde ise üst yöneticiler tarafından atanır.
Muhasebe yetkilisi olacak görevliler, Maliye Bakanlığınca görevin niteliği dikkate alınarak mesleki konularda eğitime tabi tutulur ve bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verilir. Muhasebe yetkililerinin eğitimi, sertifika verilmesi, mahalli idarelerde muhasebe yetkililerinin niteliklerinin birinci fıkrada sayılanlardan farklı olarak belirlenmesi ile çalışma usul ve esasları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.",

denilmektedir.

Görüldüğü gibi, maddenin birinci fıkrasında, muhasebe yetkilisi görevini yürütmek üzere atanacaklarda aranacak nitelikler tek tek sayılarak belirlenmiş; son fıkrasında ise, yerel yönetimlerde muhasebe yetkilisi olarak atanacakların niteliklerinin, birinci fıkrada sayılanlardan farklı olarak, Maliye Bakanlığı'nca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu'nca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.

5018 sayılı Yasa'nın 2. maddesinin birinci fıkrasında, bu Yasa'nın, kamu yönetimleri, sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimlerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine uygulanacağı belirtilmiş; 3. maddesinin (e) fıkrasında da, yerel yönetim, yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal etkinlik gösteren kurumlar olarak tanımlanmıştır.

Böylece, Yasa'da yerel yönetimlere, "genel yönetim" kapsamındaki kamusal etkinlik gösteren kurumlar olarak yer verilmiştir.

Öte yandan, 5018 sayılı Yasa'nın 61. maddesinin, 5433 sayılı Yasa'yla değiştirilen birinci fıkrasında, muhasebe hizmetinin, gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemlerini kapsadığı; ikinci fıkrasında, muhasebe yetkilisinin, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir biçimde tutulmasından sorumlu olduğu belirtilmiştir.

Bu kurallar, yerel yönetim muhasebe hizmetlerinin kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmeti, yerel yönetimde çalışan muhasebe yetkilisinin de, kamu görevlisi olduğunu göstermektedir.

Anayasa'nın 128. maddesinde,
- Devlet'in, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği,
- Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yasayla düzenleneceği,
kurala bağlanmıştır.

Bu kural uyarınca, yerel yönetimlerdeki muhasebe yetkililerinin niteliklerinin yasayla belirlenmesi gerekmektedir.

Oysa, incelenen Yasa'da, yukarıda da açıklandığı gibi, yerel yönetimler muhasebe yetkililerinin niteliklerinin, merkezi yönetim kapsamındaki diğer kamu kurum ve kuruluşları muhasebe yetkililerinden farklı olarak, Bakanlar Kurulu'nca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.

Bu durumda, 5018 sayılı Yasa'nın, incelenen 5433 sayılı Yasa'yla değişik 62. maddesinin son fıkrası kuralı Anayasa'nın 128. maddesiyle bağdaşmamaktadır.

Nitekim, Anayasa Mahkemesi'nin 08.12.2004 günlü, E.2004/84, K.2004/124 sayılı kararıyla, 5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Yasası'nın 11. maddesindeki, Bakanlık denetim elemanlarının görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarının Bakanlıkça çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenmesini öngören kural iptal edilmiştir.

Ayrıca, Anayasa'da erkler ayrılığı ilkesi benimsenmiş; 6. maddesinde, egemenliğin kayıtsız koşulsuz Ulus'un olduğu, Türk Ulusu'nun egemenliğini Anayasal ilkelere göre yetkili organları eliyle kullanacağı, hiçbir organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı kurala bağlanmış; 7. maddesinde de, yasama yetkisinin Türk Ulusu adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği belirtilmiştir.

Bu kurallar uyarınca, Anayasa'da yasayla düzenlenmesi öngörülen bir konunun yönetmeliğe bırakılması olanaksızdır. Bu durumun yasada belirtilmiş olması da sonuca etkili değildir.

Anayasa Mahkemesi kararlarında da vurgulandığı gibi, yasama organınca yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken, bunun bir "yetki devri" niteliğinde olmaması için, konunun temel ilkelerinin yasada düzenlenmesi, çerçevenin belirlenmesi ve yürütmeye, teknik ayrıntıların düzenlenebilmesi için sınırları belli bir yetki alanı tanınması gerekmektedir.

Yasa'nın 62. maddesinde ise, hiçbir temel ilke konulmadan, çerçeve çizilmeden, yerel yönetimlerde muhasebe yetkililerinde aranacak niteliklerin saptanması yetkisi doğrudan Bakanlar Kurulu'na verilmiştir.

Bu nedenle, sözkonusu düzenleme Anayasa'nın 6 ve 7. maddelerine de uygun düşmemektedir.

2- İncelenen Yasa'nın geçici 1. maddesinin dokuzuncu fıkrasında,

"Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol ile Milli Emlak Genel Müdürlüklerinin Şube Müdürü kadrolarında bulunanlardan en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olanlar, sırasıyla Devlet Bütçe Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı kadrolarına herhangi bir işleme gerek kalmaksızın atanmış sayılırlar. Bunların müdürlük hizmetinde geçmiş olan süreleri, Devlet Bütçe ve Devlet Malları Uzmanlıklarında geçmiş sayılır ve bunlar aynı mali haklardan yararlanırlar.",

düzenlemesine yer verilmiştir.

Düzenlemede, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ile Milli Emlak Genel Müdürlüğünün şube müdürü kadrolarında görev yapanların, yalnızca en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olma koşulu aranarak Devlet Bütçe Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı olarak atanmalarına olanak sağlanmaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Yasası'nın ek 12. ve 178 sayılı "Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 43. maddelerinde yer verilen Devlet Bütçe Uzmanlarının görev, yetki ve sorumlulukları, çalışma esasları, seçilme ve ilerleme koşullarına ilişkin düzenlemeleri içeren "Maliye Bakanlığı Devlet Bütçe Uzmanları Görev ve Çalışma Yönetmeliği"nin 11. maddesinde, Devlet Bütçe Uzman Yardımcılığı'na atanabilmek için ekonomi, maliye, hukuk, idare ve işletme dallarında en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak ve giriş sınavını başarmış bulunmak koşulları getirilmiştir.

Yine, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 43. maddesi uyarınca çalıştırılan Devlet Malları Uzmanlarının görev, sorumluluk, çalışma ve atanmalarına ilişkin ilke ve yöntemlerin düzenlendiği "Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Devlet Malları Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği"nin 9. maddesinde de, Devlet Malları Uzman Yardımcılığı'na atanabilmek için üniversitelerin en az dört yıl süre ile eğitim veren siyasal bilgiler, hukuk, iktisat, işletme ve idari bilimler fakülte ve yüksekokulları ile bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul edilen yurtiçi ve yurtdışındaki dört yıl süreli fakülte ya da yüksekokullardan birini bitirmiş olmak ve giriş sınavını başarmış bulunmak koşullarına yer verilmiştir.

Görüldüğü gibi, belirtilen kurallarda, Devlet Bütçe Uzmanlığı ile Devlet Malları Uzmanlığı kariyer meslek olarak öngörülmüştür. Kariyer mesleklere, o meslekle ilgili yüksek öğrenim görenlerin sınavla atanması personel hukukunun yerleşik ilkesidir.

Oysa, "Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliği"nin 31. maddesinde, meslekle ilgili en az dört yıllık yüksek öğrenimi bitirenler yanında, meslekle ilgili olmayan dört yıllık yüksek öğrenimi bitirenlerin de şube müdürü olabilmelerine olanak sağlanmaktadır.

Dolayısıyla, incelenen Yasa'nın sözkonusu kuralı ile, Devlet Bütçe Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı kadrolarına atanabilmek için gerekli öğrenim koşulunu taşımayanların sınava girerek başarılı olmadan bu kariyer mesleklere atanmaları olanaklı kılınmaktadır.

Üstelik Yasa'da, "herhangi bir işleme gerek kalmaksızın atanmış sayılırlar" denilerek, dört yıllık yüksek öğrenimi bitirmiş tüm şube müdürlerinin Devlet Bütçe Uzmanı ya da Devlet Malları Uzmanı olarak atanması zorunlu duruma getirilmektedir.

Bu nedenlerle, yapılan düzenleme, kariyer ve liyakat ilkeleri ile hizmetin gereklerine uygun düşmemektedir.

Nitekim, incelenen Yasa'nın yine geçici 1. maddesinin onikinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği gün Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü örgütünde şube müdürü, muhasebe müdürü, malmüdürü, saymanlık müdürü ve muhasebe denetmeni kadrolarında bulunanlardan,

- Devlet Muhasebe Uzman Yardımcılığı giriş sınavına katılabilmek için gerekli öğrenim koşulunu taşıyan ve
- 30.06.2006 gününe kadar bir kez yapılacak, ilke ve yöntemleri Maliye Bakanlığı'nca saptanacak yazılı ve sözlü sınavlarda başarılı olan,
en çok 60 kişinin Devlet Muhasebe Uzmanı kadrolarına atanacakları belirtilerek, şube müdürlüğünden kariyer meslek olan Devlet Muhasebe Uzmanlığı'na geçirilmede hukuksal yolun nasıl olması gerektiğinin örneği verilmiştir.

Bu nedenlerle, şube müdürlerinin, gerekli öğrenim koşulunu taşımadan ve sınava girerek başarılı olmadan birer kariyer meslek olan Devlet Bütçe Uzmanlığı ile Devlet Malları Uzmanlığı'na atanmalarına olanak sağlayan düzenleme, kariyer ve liyakat ilkeleri, hizmetin gerekleri ve dolayısıyla hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmamaktadır.

Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun görülmeyen 5433 sayılı "Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun", 8 ve geçici 1. maddelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89 ve 104. maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.

Ahmet Necdet SEZER
CUMHURBAŞKANI